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          作者:白洋橋駐地辦  點擊量:1888  發表時間:2018-06-12 16:25

          作為工程建設中的重要一員,監理單位承擔着國家法律法規規定的法定監理職責、以及合同約定的“五控、兩管、一協調”義務。無論是将監理業務性質界定為“項目管理”(Project management,建設工程監理規範、鐵路建設工程監理規範)還是“施工監督”(Construction Supervision,公路工程施工監理規範),其所包含的法定職責及合同義務均不會發生根本性的改變。

          近年來,由于工程建設市場的蓬勃發展,工程行業一線施工操作人員極度緊缺、各相關單位工程技術人員短缺現象日益明顯,同時,一線施工操作人員及工程技術管理人員在施工操作、工程管理、專業技能等方面的能力不足,對工程質量、安全管理不到位導緻可能發生各類事故的嚴重程度認識不足,或者片面迎合進度要求或投資壓縮等其他不合理要求,導緻工程建設期間發生各類質量、安全事故,或給工程留下質量隐患。

          在國家不斷加大對各行各業的質量安全事故懲處力度的大環境下,在工程質量安全事故處理過程中,監理人員、監理單位由于未嚴格履行法定職責及合同義務而被判定需承擔刑事責任的案例越來越多。其中,尤以深基坑垮塌、支架坍塌、起重吊裝傾覆等各類危險性較大的分部分項工程發生重特大事故導緻的群死群傷案件為甚。本文謹從監理單位的角度來分析一下如何加強項目質量安全管控,供項目建設各相關單位參考。

          一、監理單位法律責任

          1、《中華人民共和國刑法》(1997年修正案)

          137條:建設單位、設計單位、施工單位、工程監理單位違反國家規定,降低工程質量标準,造成重大安全事故的,對直接責任人員,處5年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;後果特别嚴重的,處5年以上10年以下有期徒刑,并處罰金。

          2、《中華人民共和國安全生産法》(2017年修訂版)

          全文共七章、114條。未對行業及各相關單位進行明确界定,隻界定了“生産經營單位”及“從業人員”兩項。其中第六章“法律責任”共25條。摘錄重點如下:

          87條:負有安全生産監督管理職責的部門的工作人員,有下列行為之一的,給予降級或者撤職的處分;構成犯罪的,依照刑法有關規定追究刑事責任:

          (一)對不符合法定安全生産條件的涉及安全生産的事項予以批準或者驗收通過的;

          (二)發現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報後不予取締或者不依法予以處理的;

          (三)對已經依法取得批準的單位不履行監督管理職責,發現其不再具備安全生産條件而不撤銷原批準或者發現安全生産違法行為不予查處的;

          (四)在監督檢查中發現重大事故隐患,不依法及時處理的。

          負有安全生産監督管理職責的部門的工作人員有前款規定以外的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的,依法給予處分;構成犯罪的,依照刑法有關規定追究刑事責任。

          104條:生産經營單位的從業人員不服從管理,違反安全生産規章制度或者操作規程的,由生産經營單位給予批評教育,依照有關規章制度給予處分;構成犯罪的,依照刑法有關規定追究刑事責任。

          3、《中華人民共和國建築法》(2011年修訂版)

          32條:建築工程監理應當依照法律、行政法規及有關的技術标準、設計文件和建築規模承包合同,對承包單位在施工質量、建設工期和建設資金使用等方面,代表建設單位實施監督。工程監理人員認為工程施工不符合工程設計要求、施工技術标準和合同約定的,有權要求建築施工企業改正。工程監理人員發現工程設計不符合建築工程質量标準或者合同約定的質量要求的,應當報告建設單位要求設計單位改正。

          35條:工程監理單位不按照委托監理合同的約定履行監理義務,對應當監督檢查的項目不檢查或者不按照規定檢查,給建設單位造成損失的,應當承擔相應的賠償責任。工程監理單位與承包單位串通,為承包單位謀取非法利益,給建設單位造成損失的,應當與承包單位承擔連帶賠償責任。

          69條:工程監理單位與建設單位或者建築施工企業串通,弄虛作假、降低工程質量的,責令改正,處以罰款,降低資質等級或者吊銷資質證書;有違法所得的,予以沒收;造成損失的,承擔連帶賠償責任;構成犯罪的,依法追究刑事責任。工程監理單位轉讓監理業務的,責令改正,沒收違法所得,可以責令停業整頓,降低資質等級:情節嚴重的,吊銷資質證書。

          4、《建設工程安全生産管理條例》(中華人民共和國國務院令第393号,2003年)

          14條:工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案是否符合工程建設強制性标準。工程監理單位在實施監理過程中,發現存在安全事故隐患的,應當要求施工單位整改;情況嚴重的,應當要求施工單位暫時停止施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,工程監理單位應當及時向有關主管部門報告。程監理單位和監理工程師應當按照法律、法規和工程建設強制性标準實施監理,并對建設工程安全生産承擔監理責任。

          57條:違反本條例的規定,工程監理單位有下列行為之一的,責令限期改正;逾期未改正的,責令停業整頓,并處10萬元以上30萬元以下的罰款;情節嚴重的,降低資質等級,直至吊銷資質證書;造成重大安全事故,構成犯罪的,對直接責任人員,依照刑法有關規定追究刑事責任;造成損失的,依法承擔賠償責任:()未對施工組織設計中的安全技術措施或者專項施工方案進行審查的;()發現安全事故隐患未及時要求施工單位整改或者暫時停止施工的;()施工單位拒不整改或者不停止施工,未及時向有關主管部門報告的;()未依照法律、法規和工程建設強制性标準實施監理的。

          二、與監理單位相關的工程建設重特大事故典型案例

          1、南京“20001025”重大傷亡事故(我國第一例監理被判刑的案件)。

          2000年1025日,南京三建(集團)有限公司承建的南京電視台演播中心裙樓工地發生一起重大傷亡事故。造成6人死亡,35人受傷(其中重傷11人)。

          刑事責任:項目總監韓長福違反有關規定未對施工方案進行審查認可,未對模闆支撐系統的驗收進行監督,對施工方的違規行為沒有下達停工令,無監理工程師資格證書上崗,對事故的發生應負主要責任,判處有期刑5年。

          2、北京西西工地坍塌案(北京市第一起監理被判刑的案件)

          2005年9522時許北京西單北大街西西工地,在進行高大廳堂頂蓋現場澆築施工時,發生模闆支撐體系坍塌事故,造成現場施工工人8人死亡、21人受傷。

          刑事責任:總監呂大衛和監理員吳亞君分别被判有期徒刑3年緩刑3年。

          行政處罰:北京希地環球建設工程顧問有限公司給予企業資質降級處罰,原甲級監理資質降為乙級。

          3、2007年湖南省鳳凰縣堤溪沱江大橋“8.13”坍塌事故

          2007年8131645分左右,湖南省鳳凰縣正在建設的堤溪沱江大橋發生特别重大坍塌事故,造成64人死亡,4人重傷,18人輕傷,直接經濟損失3974.7萬元。

          刑事責任:現場監理處處長李宏廣,涉嫌工程重大安全事故罪,被判處有期徒刑5年,并處罰金5萬元。現場監理處副處長兼現場監理餘陽,涉嫌工程重大安全事故罪,被判處有期徒刑5年,并處罰金3萬元。

          行政處罰:湖南省金衢交通咨詢監理有限公司黨支部書記、副經理續莎薇,對事故發生負有重要領導責任,給予行政記大過、黨内警告處分。監理公司總工程師湯述,對事故發生負有主要領導責任,給予行政撤職、黨内嚴重警告處分。監理公司董事長兼總經理胡偉、副經理續莎薇、副經理高伏良、總工程師湯述、駐地高監李宏廣吊銷有關執業資格和崗位證書。

          4、上海“蓮花河畔”倒樓事件

          2009年627日,上海闵行區蓮花南路羅陽路口一幢13層在建商品樓發生倒塌事故,造成一名工人死亡。其原因系大樓兩側堆土過高、地下車庫基樁開挖造成巨大壓力差,緻使土體水平位移,最終導緻房屋傾倒。

          刑事責任:總監理工程師喬磊對工程項目經理名不符實的違規情況審查不嚴,對建設方違規發包土方工程疏于審查,在對違規開挖、堆土提出異議未果後,未能有效制止,對本案倒樓事故發生負有未盡監理職責的責任。判有期徒刑3年。

          5、上海教師公寓火災

          2010年111514時,上海膠州路一棟高層外牆保溫改造公寓起火。大火導緻58人遇難,70餘人受傷。

          刑事責任:總監理工程師張永新犯重大責任事故罪被判有期徒刑5年,安全監理衛平儒犯重大責任事故罪被判有期徒刑2年。

          行政處罰:監理單位上海市靜安建設工程監理有限公司被住建部吊銷其房屋建築工程監理甲級資質證書,總監理工程師張永新被吊銷注冊監理工程師注冊執業證書且終身不予注冊。

          6、武漢市“東湖景園”電梯墜落事故

          2012年913日,湖北省武漢市“東湖景園”在建住宅發生載人電梯從33層墜落事故,共有19人遇難。

          刑事責任:總監代表丁炎明未取得國家注冊監理工程師資格,不具備擔任項目總監和總監代表的條件,以涉嫌重大責任事故罪予以批捕,并判處有期徒刑4年。

          行政處罰:監理單位武漢博特建設監理有限責任公司房屋建築工程監理甲級被降為乙級。吊銷項目投标總監理工程師曾雯《注冊監理工程師執業資格證書》,終身不予注冊的處罰,同時收回執業印章。博特公司副總工程師(履行總工程師職責)夏國勝,對東湖景園C區監理部安全監理、安全大檢查、隐患排查工作指導、督促不力,對事故發生負重要領導責任,依據《中華人民共和國安全生産法》、《中國共産黨紀律處分條例》第一百三十三條之規定,給予黨内嚴重警告處分。

          7、北京清華附中坍塌事故

          2014年1229日,北京市海澱區清華大學附屬中學體育館及宿舍樓工程工地在基坑内綁紮鋼筋過程中,筏闆基礎鋼筋體系發生坍塌,造成10人死亡、4人受傷。

          刑事責任:總監理工程師郝維民,未組織安排審查勞務分包合同,與身為執行總監的被告人張明偉對施工單位長期未按照施工方案實施閥闆基礎鋼筋作業的行為監督檢查不到位,對鋼筋施工的交底、專職安全員配備工作、備案項目經理長期不在崗的情況未進行監督。判處總監郝維民有期徒刑5年,被告人現場總監張明偉有期徒刑46個月,監理工程師兼安全員田克軍與監理工程師耿文彪分别判有期徒刑4年和有期徒刑3年緩刑3年。

          行政處罰:吊銷監理單位北京華清技科公司房屋建築工程監理甲級資質,處以罰金200萬元。監理單位北京華清技科公司總經理張永剛,作為公司主要負責人,履行安全生産職責不到位,未組織制定并實施本單位安全生産教育和培訓計劃;監督檢查本單位安全生産工作不力,未及時發現并糾正公司派駐清華附中工程項目監理人員履行安全監理責任不到位的行為。其行為違反《安全生産法》第18條第35項的規定,對事故發生負有主要領導責任。依據《安全生産法》第91條和第92條的規定,由安全生産監督管理部門給予其上一年度收入60%的罰款,撤職處分并終身不得擔任本行業生産經營單位的主要負責人。

          8、江西豐城11·24豐城電廠倒塌事故

          2016年11247點左右,江西省宜春市豐城電廠三期在建項目冷卻塔筒壁混凝土及模架系統倒塌事故,事故造成73人死亡、2人受傷,直接經濟損失10197.2萬元。經國務院調查組調查認定,該起事故為生産安全責任事故,31人被采取刑事強制措施。

          刑事責任:項目監理部總監理工程師胡東勝、安全副總監理缪德武、土建副總監惠斌三人,于2016129日因涉嫌重大責任事故罪,被檢察機關批準逮捕。【案件目前尚未正式宣判】

          行政處罰:事故調查報告顯示,建議給予監理單位上海斯耐迪工程咨詢有限公司降低工程監理電力工程專業甲級資質處罰;建議給予監理單位1000萬元罰款。【行政處罰目前尚未正式發布】

          三、工程監理規避風險的有效途徑

          在前所未有的高度重視工程質量和安全的新形勢下,如何最大程度的合理規避質量安全責任風險,是擺在每個工程參建人員面前的新課題,對監理人員及監理單位而言則更覺壓力倍增,甚至戰戰兢兢、擔驚受怕,畏手畏腳、連正常的工作都不敢開展,這其實也是對目前工程質量和安全管理新形勢的一種誤讀。

          在“最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生産安全刑事案件适用法律若幹問題的解釋”(2015119日最高人民法院審判委員會第1665次會議、2015129日最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第44次會議通過)及《安全生産監管監察職責和行政執法責任追究的暫行規定》(國家安全生産監督管理總局令)(第24号)中,首次明确指出了“盡職免責、失職追責”的原則。

          從上述案例中可以獲知,監理單位所監理的工程項目,如有①對施工單位管理體系不健全、項目主要負責人長期不履職的問題未進行監理,②無施工方案或施工方案存在明顯瑕疵而監理單位未審查出來,③對勞務分包審查把關不嚴,④對施工違規行為未及時制止,⑤對施工中存在的可能引起質量安全事故的隐患未及時下達書面停工指令、未及時向主管部門報告,等等各環節的各種未嚴格履行監理職責的失職行為,一旦發生安全事故,監理單位均可被界定為“涉嫌重大責任事故罪”,相關監理人員将會以“嫌重大責任事故罪”被判承擔相應的刑事責任。

          以下幾點,是做好工程監理工作并有效規避質量安全風險的有效途徑。

          1、抓好監理體系建設及承包人體系管理。

          監理項目部根據招投标文件要求,選派資質能力符合要求的項目總監、安全負責人及各專業監理工程師,避免因監理人員不到位導緻的管理缺失;審查承包人項目負責人、技術負責人、安全總監等主要人員到位情況,并應堅持每月對承包人項目部管理體系至少開展一次專項檢查,對主要管理人員到位履責情況進行書面通報,杜絕挂名不到位的情形。

          2、抓好分包管理及安全交底教育工作。

          專業分包、勞務分包隊伍較多,均應逐一進行程序性準入審查,日常施工期間應加強對現場施工作業人員安全交底教育情況的随機抽查,加強對現場各類特種設備(各類起重吊裝設備、施工電梯、施工船舶等)、專用設備(挂籃、架橋機、液壓爬模等)及大型臨時設施(拌和站、碼頭、棧橋、鋼圍堰等)的準入核查及日常巡查,确保工程項目範圍内的每個分包隊伍、每位施工作業人員、每台設備設施,均具有程序上的合法性。

          3、強化技術方案管理,夯實質量安全管理基礎。

          每個标段工程開工前,應要求承包人書面編制本标段範圍内的各類方案清單、方案編制計劃及需組織專家評審的重大方案的評審計劃,由監理及業主審批後實施。并書面形成危險源辨識清單、重大危險源清單及項目風險評估報告。

          監理應加強對各類施工方案的程序性、合法性審查,①各類方案及附圖等各類附件簽字蓋章手續齊全,需由承包人後方公司總部技術負責人審查的必須提供書面審查意見并加蓋企業公章,委托專業單位進行結構設計及計算的必須附上該單位的工程設計資質及結構設計計算書、簽字蓋章手續齊全;②涉及到航空管制、航道海事、交管部門、市政管線、鐵路、電力等部門的,應要求承包人或項目建設單位提供與相關單位書面簽訂的協議書;③需組織專家評審的,必須有全部與會專家簽名的書面評審意見文件,若專家評審意見為不通過,則不允許進入審批程序;若評審意見為修改後同意實施,必須有根據專家評審意見進行修訂的說明文件;④需經總監理工程師審查批準的,不得由副總監工程師、總監代表或專業監理工程師進行越權批準;⑤需經項目建設單位批準的,項目總監理工程師隻允許提供監理審查意見,不得越權進行審批。

          《公路橋涵施工技術規範》(JTG/T F50-20113.1.1條款,對技術條件複雜的工程,應進行多方案比選,編制安全可靠、技術可行、經濟合理的專項施工技術方案專項安全技術方案

          《公路工程施工安全技術規範(JTG F90-2015)》則對8類危險性較大的工程按需編制專項施工方案、需專家論證審查分為兩級進行技術方案管理,詳細清單見該規範附錄A8類危險性較大的工程依次為:基坑開挖、支護、降水工程;滑坡處理和填挖方路基工程;基礎工程;大型臨時工程;橋涵工程;隧道工程;起重吊裝工程;拆除、爆破工程。

          《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》(中華人民共和國住房和城鄉建設部令第37号,201838日)第11條,專項施工方案應當由施工單位技術負責人審核簽字、加蓋單位公章,并由總監理工程師審查簽字、加蓋執業印章後方可實施。危大工程實行分包并由分包單位編制專項施工方案的,專項施工方案應當由總承包單位技術負責人及分包單位技術負責人共同審核簽字并加蓋單位公章。第12條,對于超過一定規模的危大工程,施工單位應當組織召開專家論證會對專項施工方案進行論證。實行施工總承包的,由施工總承包單位組織召開專家論證會。專家論證前專項施工方案應當通過施工單位審核和總監理工程師審查。

          4、加強公司後台技術支持,保障監理項目質量安全。

          我國監理行業實行“總監負責制”,即表明項目總監理工程師為該監理項目部的法定代表人,為監理項目的質量安全管理第一責任人,其所肩負的質量安全責任的重要性不言而喻。從以上所列的8個典型案例的刑事判決情況也可以看出,在發生重大質量安全事故後,各監理項目總監均被判承擔刑事責任。

          同時,随着國家對工程建設質量安全管理力度的不斷加強,除了對項目總監理工程師及相關監理人員進行刑事定罪外,對監理企業總部的分管領導及主要負責人也進行不同程度的行政處罰,對監理企業進行資質降級、罰款等行政處罰,對監理企業的正常經營和可持續發展帶來巨大的影響。

          因此,雖然國家法律法規、條例及各部委行業管理文件中均無監理單位後方公司需對各監理項目部審查的各施工方案進行審查的要求,但是從監理企業對各監理項目部的日常管理工作需要,以及為了最大程度上保障各監理項目部的質量安全管理工作有序、受控,是對監理項目部負責的态度,也是對監理單位自己負責的态度。因此,監理單位有必要也必須對各監理項目部進行技術管理,并對各監理項目部提供後台技術支持。

          鑒于此,中鐵武漢大橋工程咨詢監理有限公司于20168月正式頒布了《關于印發《總體施工組織設計、專項施工方案審查管理辦法》的通知》(橋監發[2016]9号),要求各監理項目部必須嚴格落實方案報審管理規定,公司歸口管理部門為總工程師辦公室,自201691日起施行。

          5、提高方案管理意識,加強方案落實檢查。

          在工程實施期間,項目總監理工程師應高度重視方案管理的重要性,組織對現場監理人員進行專項交底,對危險性較大的分部分項工程制定專項監理細則,安排專人負責施工期間的專項巡查,确保嚴格按批準的方案組織現場實施。各類方案審批流程完成後,宜制成電子文檔交由各專業監理工程師存檔,便于在現場監理工作過程中随時備查。

          在方案實施階段,各專業監理工程師應重點對特種設備型号規格及取證情況、各類大型臨時設施各部位構件型号規格參數及現場安裝質量和焊縫質量、承重支架構件尺寸及安裝間距密度等、起重吊裝等進行過程檢查,對未按照批準的方案實施的,及時督促整改,拒不整改的必須簽發書面監理指令,并不得組織現場驗收。

          《危險性較大的分部分項工程安全管理規定》(中華人民共和國住房和城鄉建設部令第37号,201838日)第18條,監理單位應當結合危大工程專項施工方案編制監理實施細則,并對危大工程施工實施專項巡視檢查。第19條,監理單位發現施工單位未按照專項施工方案施工的,應當要求其進行整改;情節嚴重的,應當要求其暫停施工,并及時報告建設單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的,監理單位應當及時報告建設單位和工程所在地住房城鄉建設主管部門。第21條,對于按照規定需要驗收的危大工程,施工單位、監理單位應當組織相關人員進行驗收。驗收合格的,經施工單位項目技術負責人及總監理工程師簽字确認後,方可進入下一道工序。危大工程驗收合格後,施工單位應當在施工現場明顯位置設置驗收标識牌,公示驗收時間及責任人員。(盧小偉)

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